日前，國(guó)土資源部向天津市國(guó)土資源和房屋管理局回復(fù)關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項(xiàng)的函中表示，對(duì)于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項(xiàng)目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計(jì)劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)，其中農(nóng)用地的類型按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣的面積按照《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》核定。

甘肅自然能源研究所副所長(zhǎng)李世民告訴記者，此函進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了光伏方陣用地按建設(shè)用地管理，光伏用地難的問(wèn)題可能會(huì)更加凸顯。事實(shí)上，目前一些地方的農(nóng)業(yè)光伏項(xiàng)目并沒有嚴(yán)格將場(chǎng)內(nèi)用地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如此一來(lái)，這些農(nóng)業(yè)光伏的發(fā)展或?qū)⑹艿较拗啤?/p>

據(jù)了解，光伏電站之所以出現(xiàn)用地難的問(wèn)題，主要還是因?yàn)橐恍┢款i導(dǎo)致。接下來(lái)，該如何破除這些瓶頸呢？

瓶頸一 光伏發(fā)展與土地緊缺矛盾

近兩年來(lái)，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了迅猛發(fā)展，隨著西部光伏裝機(jī)趨于飽和，并網(wǎng)與消納矛盾突出，中東部地區(qū)發(fā)展光伏成為必然趨勢(shì)。然而，由于東部土地資源緊缺，光伏農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等日漸受到重視。但在發(fā)展過(guò)程中，光伏電站擠占耕地資源的問(wèn)題也日益突出，“假光伏農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

“目前許多企業(yè)打著光伏農(nóng)業(yè)的旗號(hào)建設(shè)光伏電站，結(jié)果卻是電站建成后并網(wǎng)發(fā)電，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目則形同虛設(shè)。”業(yè)內(nèi)人士告訴記者，這主要原因在于企業(yè)往往從光伏角度出發(fā)，將光伏裝機(jī)量最大化而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受損。

二者結(jié)合之后，土地利用率必然下降。這也是業(yè)內(nèi)很多光伏農(nóng)業(yè)項(xiàng)目淪為“雞肋”的原因。

由此，可以想象，農(nóng)業(yè)光伏違規(guī)用地的案例必然會(huì)發(fā)生。如今年5月，占地2000畝的福建最大農(nóng)光互補(bǔ)光伏項(xiàng)目———漳浦綠領(lǐng)農(nóng)業(yè)科技大棚光伏電站，因?yàn)檫`規(guī)用地問(wèn)題被當(dāng)?shù)貒?guó)土部門公開通報(bào)，除了被罰款14萬(wàn)元之外，還被要求拆除土地上的建筑物。

對(duì)于地面電站來(lái)說(shuō)，少則幾十兆瓦，大則上百兆瓦，這么大的電站不是一畝兩畝的地可以滿足的，需要占用大量土地。那么，哪些土地可以使用？哪些土地使用時(shí)必須要辦理征用手續(xù)？對(duì)此問(wèn)題，不少農(nóng)民、項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)，甚至基層政府干部都不太清楚，這也是光伏違規(guī)用地事情發(fā)生的另外一個(gè)重要原因。

在談到光伏電站建設(shè)如何避免違規(guī)用地時(shí)，李世民則向記者表示，一是政策要明確，不能含糊其辭、模棱兩可，必須讓企業(yè)知道哪根紅線不能碰；二是政府要引導(dǎo)企業(yè)因地制宜建設(shè)電站，比如在光伏電站優(yōu)選體系設(shè)計(jì)中，增加土地綜合利用的評(píng)分權(quán)重。同時(shí)，國(guó)家層面還應(yīng)該從指標(biāo)分配上入手，目前屋頂光伏并不占指標(biāo)，可以放開屋頂電站的指標(biāo)。

瓶頸二 監(jiān)管體制不夠完善

盡管各個(gè)部門用地監(jiān)管日趨嚴(yán)格，但正如部分光伏行業(yè)從業(yè)者所言，目前我國(guó)光伏電站用地政策仍存在監(jiān)管部門眾多、監(jiān)管尺度不一、新型用地政策制定滯后等問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)在調(diào)研用地性質(zhì)、辦理用地手續(xù)等問(wèn)題時(shí)仍多有忌憚。

據(jù)了解，曾經(jīng)在地面光伏電站的開發(fā)建設(shè)過(guò)程中，林業(yè)和國(guó)土部門對(duì)土地的雙重管理現(xiàn)狀給光伏電站的開發(fā)帶來(lái)麻煩。如2015年9月18日，國(guó)家發(fā)展改革委等六部委出臺(tái)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見》（以下《意見》）明確提出，對(duì)于光伏發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋亍⒉桓淖兊乇硇螒B(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途的，允許以租賃等方式取得。然而，在實(shí)踐中，國(guó)土部門和林業(yè)部門對(duì)土地性質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，且相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)沒有聯(lián)網(wǎng)合并，導(dǎo)致某些項(xiàng)目在國(guó)土部門的規(guī)劃中被劃為“未利用地”或“荒地”，而在林業(yè)部門的規(guī)劃里則“變成”了“規(guī)劃林地”或“宜林地”，給光伏電站的開發(fā)建設(shè)帶來(lái)嚴(yán)重障礙。

記者了解到，直到2015年12月，國(guó)家林業(yè)局在下發(fā)的《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》中明確指出：對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地的土地，可采用“林光互補(bǔ)”的用地模式。上述問(wèn)題才得到正式解決。

除了對(duì)未利用土地各部門認(rèn)定不同之外，還出現(xiàn)了其他問(wèn)題。以河南蘭考200兆瓦農(nóng)光互補(bǔ)光伏電站項(xiàng)目為例。據(jù)了解，由鄭州某新能源科技有限公司投資19.77億元利用黃河灘地建設(shè)的蘭考200兆瓦光伏電站項(xiàng)目于2014年4月1日獲得河南省發(fā)展改革委復(fù)核核準(zhǔn)，并原則上列入2014年建設(shè)規(guī)劃和資金補(bǔ)貼的光伏電站項(xiàng)目規(guī)模。但直至項(xiàng)目主體工程于2014年年底完工之時(shí)，仍未獲得水利行政主管部門的審查意見。2015年5月23日，黃河水利委員會(huì)叫停該項(xiàng)目。

面對(duì)這類體制機(jī)制問(wèn)題，李世民認(rèn)為，相關(guān)部門應(yīng)該協(xié)調(diào)建設(shè)一個(gè)聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，以不同土地類型紅線和電網(wǎng)消納能力為前提，各地制定當(dāng)?shù)氐墓夥?guī)劃和用地指標(biāo)，具體到每一塊土地的性質(zhì)上，同時(shí)建立公平公正合理且透明的評(píng)判機(jī)制。

瓶頸三 建設(shè)用地建光伏成本高

根據(jù)《意見》，光伏發(fā)電等項(xiàng)目使用農(nóng)用地建設(shè)電站的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。

“在中東部地區(qū)，戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地非常少，雖然林地資源相對(duì)豐富，但在林地建光伏國(guó)家要求的比較嚴(yán)格，這樣的話絕大數(shù)地面光伏電站只能建在農(nóng)業(yè)用地，一旦光伏電站建設(shè)占用農(nóng)用地，所有用地部分若是按建設(shè)用地管理，電站的建設(shè)成本則會(huì)大幅增加。”李世民對(duì)記者說(shuō)，如果農(nóng)業(yè)光伏全部按照建設(shè)用地處理，以20兆瓦的電站為例，光新增的土地成本就要超過(guò)2000萬(wàn)，如果在建設(shè)用地費(fèi)用較高的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，這個(gè)支出還要更大。

“之前由于天津不限制光伏發(fā)電指標(biāo)，光伏用地成本相對(duì)較低，導(dǎo)致大量企業(yè)涌入，其中包括昌盛日電、協(xié)鑫新能源、國(guó)家電投、信義、華電、天津昱電太陽(yáng)能、通威等都在天津開發(fā)了農(nóng)業(yè)光伏電站。”據(jù)一位在天津開發(fā)光伏電站的相關(guān)公司負(fù)責(zé)人透露，從此次國(guó)土資源部發(fā)給天津的函來(lái)看，新的正在開展工作的光伏項(xiàng)目肯定會(huì)受限。他所在的公司在開工后不久，經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不得不停止施工。

據(jù)記者了解，由于受到該函的影響，近期，天津國(guó)土部門暫停了農(nóng)業(yè)光伏、漁光互補(bǔ)項(xiàng)目的用地預(yù)審。關(guān)于如何減少光伏用地成本，李世民建議，當(dāng)體制機(jī)制不可控時(shí)，企業(yè)只能從自身做起、多穿一層防護(hù)衣，在項(xiàng)目建設(shè)前期，首先，要仔細(xì)研讀國(guó)家相關(guān)政策、盡量避讓河道、林地等敏感區(qū)域，最大可能的使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地建設(shè)電站，合理控制成本，避免一次性投入較大的資金。

另外，開發(fā)商還應(yīng)高度重視項(xiàng)目可行性研究工作開展的廣度和深度，在項(xiàng)目開始前，廣泛征詢相關(guān)政府主管部門和權(quán)威專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見，根據(jù)綜合意見，科學(xué)合理的選址建設(shè)光伏電站，避免在項(xiàng)目后期才發(fā)現(xiàn)顛覆性問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目終止或不必要的經(jīng)濟(jì)損失。